menú

La recepta contra la pobresa

Per increïble que pugui semblar avui en dia, la pobresa no ha estat sempre concebuda com quelcom que hagi de ser eradicat. No fa tant de temps, el 1771, Arthur Young, un dels escriptors anglesos més reconeguts de l'època, va dir:

“Tothom sap, tret d’un idiota, que cal mantenir pobres les classes baixes, o deixaran de ser treballadores."

Un grup de nens en un hospici per a pobres a Crumpsall, 1895–97. Domini públic (font).

De fet, la pobresa era considerada essencial per al desenvolupament econòmic. Afortunadament per a la gran majoria de la població mundial, això ha canviat i actualment, la pobresa és una cosa indesitjable que obstaculitza el desenvolupament. Per il·lustrar el canvi generalitzat de mentalitat, només cal fixar-se en el lema del Banc Mundial des de 1990:

"El nostre somni és un món lliure de pobresa".

Aquest canvi de perspectiva ha fomentat la investigació per a comprendre millor l'origen de la pobresa i trobar la millor estratègia per lluitar-hi. No cal dir que es tracta de dos debats plenament actuals que romanen oberts. Entre les explicacions més habituals que s'utilitzen per justificar l'existència de la pobresa i, en particular, la seva persistència, s’hi troba el concepte de la trampa de la pobresa (poverty trap, en anglès), que el 2014 s'ha utilitzat en més de 2150 articles segons Google Scholar.

Jeffrey Sachs, assessor de les Nacions Unides i ferm defensor de l'existència d'una trampa a la pobresa, està convençut que els països pobres pateixen d'algunes adversitats com ara la calor, la terra infèrtil i la malària que redueixen la seva productivitat. Sachs creu que seria necessària una gran inversió per superar aquest conjunt de problemes, però la incapacitat dels pobres per pagar per la inversió requerida els manté en l'anomenada trampa de la pobresa. Això justifica, per tant, la necessitat dels generosos programes d'ajuda al desenvolupament als quals Sachs dóna suport activament.

El concepte de la trampa de la pobresa també pot explicar-se a més petita escala, a nivell micro, en l'argot econòmic. Les persones amb nivells de renda molt baixos tenen més dificultats per a ser productius, degut a diverses possibles raons: perquè estan malnodrides, en pitjor estat de salut, menys qualificades, socialment excloses o geogràficament aïllades. És a dir, es troben atrapades en la pobresa. Si efectivament són aquests els motius que mantenen la gent en situacions de pobresa, llavors la solució és senzilla: necessiten un "Gran Impuls" (Big Push), una transferència substancial d'ingressos que permeti a les famílies escapar del parany de la pobresa.

El concepte teòric del Gran Impuls es tradueix en el món real en el conjunt d’instruments de polítiques públiques utilitzats per combatre la pobresa. La varietat d'instruments en joc és considerable i no hi ha una regla d'or que indiqui quins són els millors. L'elecció òptima dels instruments depèn dels objectius del govern i de cada context en particular. No obstant, es poden identificar tres dimensions generals a considerar abans de decidir quin tipus de polítiques implementar.

En primer lloc, identifiquem la dicotomia entre proporcionar polítiques en espècie (és a dir, la provisió directa de béns i serveis) o en transferència directa d'efectiu. Des d'una perspectiva teòrica, les transferències en efectiu són sempre preferibles a les prestacions en espècie, ja que no restringeixen la llibertat del receptor a escollir com gastar-se els seus diners. En aquest cas, què pot justificar que els governs proporcionin qualsevol tipus de transferència en espècie? Una possible resposta és que el govern pensa que les persones no sempre prenen les millors decisions pel que fa al seu consum i per tant és millor si l'estat decideix per a elles. Encara que aquest argument pot sonar paternalista, té sentit en situacions concretes. Per exemple, imagineu que el govern dóna a una adolescent una transferència en efectiu. És possible que prefereixi gastar els diners de la transferència en sortir amb els amics enlloc d’en educació. En canvi, si el govern ofereix serveis d'educació enlloc de donar els diners directament a l'adolescent, s’assegura que els diners es gastaran en educació. Si bé en alguns casos existeix un gran acord sobre la provisió pública òptima, a l’hora de traçar la línia entre provisió en espècies i provisió en efectiu el debat segueix obert: fins a quin punt el govern té dret a decidir el que és millor per a una persona?

La segona dimensió a considerar és la població objectiu d'una transferència o servei públic, és a dir, qui és elegible per a rebre-la o fer-ne ús. El dilema en aquest cas és proporcionar un accés general (universal) versus seleccionar un grup específic (focalització, o targetting, en anglès). Per exemple, un Programa de Renda Mínima, com el Programa Di Bao a la Xina, és una ajuda dirigida als més pobres que està condicionada al nivell de recursos i que té com a objectiu complementar els seus ingressos per garantir que tothom estigui per sobre d'un nivell mínim de renda. Els partidaris de la focalització defensen que en termes de cost-efectivitat les polítiques focalitzades poden funcionar millor ja que el seu obvi i major avantatge és que són més barates que els serveis universals. No obstant, les polítiques focalitzades susciten dues crítiques principals. En primer lloc es critica el fet que la focalització és costosa en si mateixa, pel que fa a costos administratius i burocràtics resultants de la selecció i identificació dels beneficiaris, els quals són innecessaris en un programa universal. A més, les polítiques contra la pobresa en els països en desenvolupament han centrat molta atenció i recursos en el procés de focalització fins al punt que sovint la focalització és vista més com un objectiu que com un mitjà per lluitar contra la pobresa.

Una segona crítica dirigida a les polítiques focalitzades és que poden induir incentius negatius, ja que algunes persones poden canviar el seu comportament habitual per a ser elegibles. L'exemple més utilitzat en aquest cas és l’efecte dissuasiu a treballar generat pels Programes de Renda Mínima. No obstant això, és important remarcar que tot i que les conseqüències en termes d'incentius sempre es discuteixen molt intensament en qualsevol decisió de política pública, quan un programa està dirigit als pobres, els incentius reben encara més atenció. És a dir, és com si assumíssim que els pobres tenen més tendència a aprofitar-se de les polítiques públiques que els rics. Els mecanismes d'auto-selecció són una solució potencial contra la qüestió dels incentius. Un exemple és el pa baladi subvencionat que proporciona el govern egipci. Atès que només aquells que no tenen res més per menjar compren aquest pa, es seleccionen a sí mateixos com a beneficiaris del servei públic amb les seves pròpies decisions.

Egipcis menjant pa baladi. Fotografia per David Lisbona (sota llicencia CC BY 2.0, font).

Finalment, una altra dimensió a considerar pel que fa als instruments de política pública és la (in)condicionalitat. És a dir, el govern pot demanar un canvi específic en el comportament del beneficiari abans de proporcionar una transferència. L’exemple tradicional en aquest cas són els programes de transferències monetàries condicionades o CCTs (Conditional Cash Transfers) a Amèrica Llatina, com el programa Progressa a Mèxic, on la transferència d'efectiu està condicionada a enviar els nens a l'escola i a periòdiques revisions mèdiques. De la mateixa manera, les prestacions d’atur als països desenvolupats, com el Regne Unit o Dinamarca, estan sovint condicionades a respondre a un cert nombre d'ofertes de treball o a l’assistència a reunions periòdiques amb el conseller.

Els arguments a favor de les CCTs són similars als de les transferències en espècie: una transferència ha d'estar condicionada a indicadors d’escolarització (recerca de feina) perquè en cas contrari el beneficiari escolliria un nivell subòptim –tant a nivell social com privat– d'educació (d’esforç per trobar feina). Una altra justificació convincent és que les CCTs són políticament més sostenibles, en el sentit que és més fàcil convèncer al votant per implementar un sistema de transferències si aquest està condicionat a certs indicadors. Els contribuents estaran més a favor del finançament d'aquesta política si saben que els receptors han de mostrar una mica d'esforç per a aconseguir l’ajuda.

D'altra banda, els defensors de les transferències monetàries incondicionades o UCTs (Unconditional Cash Transfers) argumenten que les CCTs restringeixen la llibertat del beneficiari i per tant són paternalistes. Si la pobresa es deu a la falta de diners (trampa de la pobresa), es necessita un gran impuls (una UCT) que serà invertit en allò que els beneficiaris creguin convenient. D'altra banda, les UCT no han de incórrer en el cost derivat de la supervisió del compliment de les condicions i per tant són més cost-efectives al mateix temps que redueixen l’espai per a la corrupció.

Béns I serveis en espècie Focalitzats Universals
Condicional Beques universitaries (condicionades als resultats acadèmics) Programa de formació pels aturats
Incondicional Pa baladi subbencionat (Egipte) Educació Pública
Transferències monetàries Focalitzats Universals
Condicional Progresa a Mèxic Ajuts a l’aturat al Regne Unit
Incondicional Renda Mínima Garantida (Di Bao a la Xina) Renda bàsica

Els estudis empírics que avaluen l'impacte d’aquestes programes proporcionen resultats ambigus (Baird et al 2013.); ambdues polítiques tenen un impacte positiu quan se les compara amb l’absència d’intervenció, però és difícil determinar quina funciona millor. Encara que en la majoria d’estudis l’efecte de les CCTs supera al de les UCTs, aquest resultat pot ser degut a l’escassetat d’estudis sobre UCTs.

En conclusió, la identificació del conjunt òptim d’instruments de polítiques públiques per acabar amb la pobresa no és una qüestió trivial. És, de fet, una qüestió molt polititzada. D’aquesta manera, la tria dels instruments dependrà de la importància que cada societat doni a la llibertat d'elecció, l'eficiència econòmica i l’assoliment del nivell socialment òptim d'un bé públic, així com de fins a quin punt els ciutadans confiin en el seu propi govern.

Bibliografia

  • Baird, S., Ferreira, F.H.G., Özler, B. and Woolcock, M. (2013) Relative effectiveness of conditional and unconditional cash transfers for schooling outcomes in developing countries: a systematic review. Campbell Systematic Reviews 2013: 8, pp. 1–124. DOI: 10.4073/csr.2013.8.
  • Janet Currie & Firouz Gahvari, 2008. "Transfers in Cash and In-Kind: Theory Meets the Data," Journal of Economic Literature, American Economic Association, vol. 46(2), pages 333-83, June
  • Martin Ravallion, 2013. "The Idea of Antipoverty Policy," NBER Working Papers 19210, National Bureau of Economic Research, Inc.