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La receta contra la pobreza

Por increible que pueda parecer hoy en día, la pobreza no ha sido siempre concebida como algo que deba ser eradicado. No hace tanto tiempo, en 1771, Arthur Young, uno de los escritores ingleses más conocidos en la época, dijo:

“Todo el mundo sabe, salvo un idiota, que hay que mantener pobres las clases bajas, o dejarán de ser trabajadoras”.

Un grupo de niños en Crumpsall Workhouse (1895-97). Dominio público (fuente).

De hecho, la pobreza era considerada esencial para el desarrollo económico. Afortunadamente para la gran mayoría de la población mundial, esto ha cambiado, y actualmente, la pobreza es algo indeseable, que obstaculiza el desarrollo. Para ilustrar el cambio generalizado de mentalidad, solo hay que fijarse en el lema del Banco Mundial desde 1990:

“Nuestro sueño es un mundo libre de pobreza”.

Este cambio de perspectiva ha fomentado la investigación para comprender mejor el origen de la pobreza y encontrar la mejor estrategia para luchar en su contra. No hace falta decir que se trata de dos debates plenamente actuales, que permanecen abiertos. Entre las explicaciones más habituales que se usan para expicar la existencia de pobreza y, en particular, su persistencia, encontramos el concepto de la trampa de la pobreza (poverty trap, en inglés), que en 2014 se utilizó en más de 2150 artículos, según recoje Google Scholar.

Jeffrey Sachs, asesor de Naciones Unidas y firme defensor de la existencia de dicha trampa de la pobreza, está convencido de que los países pobres sufren de algunas adversidades, como el calor, la tierra infértill y la malaria, que reducen su productividad. Sachs cree que sería necesaria una gran inversión para superar este conjunto de problemas, pero la incapacidad de los pobres para pagar la inversión requerida les mantiene en dicha trampa. Esto justifica, por tanto, la necesidad de los generosos programas de ayuda al desarrollo a los cuales Sachs da su activo apoyo.

El concepto de trampa de la pobreza también puede explicarse a más pequeña escala, a nivel micro, en el argot económico. Las personas con niveles de renta muy bajos tienen mayores dificultades para ser productivos, debido a diversas posibles razones: Porque sufren de malnutrición, están en peor estado de salud, están menos cualificadas, socialmente excluidas o geográficamente aisladas. Es decir, se encuentran atrapadas en la pobreza. Si efectivamente estos son los motivos que mantienen a la gente en situaciones de pobreza, entonces la solución es sencilla: Necesitamos un “Gran Impulso” (Big Push), una transferencia substancial de ingresos que permita a las familias escapar de la trampa de la pobreza.

El concepto teórico del Gran Impulso se traduce en el mundo real en el conjunto de instrumentos de políticas públicas utilizados para combatir la pobreza. La variedad de herramientas en juego es considerable, y no hay una regla de oro que indique cuáles son los mejores. La elección óptima de los instrumentos depende de los objetivos del gobierno y de cada contexto en particular. No obstante, se pueden identificar tres dimensiones generales a considerar antes de decidir qué tipo de política se debe implementar.

En primer lugar, identificamos la dicotomia entre proporcionar políticas en especie (es decir, la provisión directa de bienes y servicios) o en transferencia directa de efectivo. Desde una perspectiva teórica, las transferencias en efectivo son siempre preferibles a las prestaciones en especie, ya que no restringen la libertad del receptor a elegir cómo gastarse su dinero. En este caso, ¿qué puede justificar que los gobiernos proporcionen cualquier tipo de transferencia en especie? Una posible respuesta es que el gobierno piensa que las personas no siempre toman las mejores decisiones respecto a su consumo, y por tanto, es mejor que el Estado decida por ellas. Aunque este argumento puede sonar paternalista, tiene sentido en situaciones concretas. Por ejemplo, imaginad que el gobierno concede a una adolescente una transferencia en efectivo. Es posible que prefiera gastarse el dinero en salir con sus amigos en lugar de en su educación. En cambio, si el gobierno ofrece servicios de educación mejores en lugar de dar el dinero directamente a la chica, se asegura de que esa inversión se gastará en educación. Si bien en algunos casos existe un gran acuerdo sobre la provisión pública óptima, a la hora de trazar la línea entre provisión en especias y provisión en efectivo, el debate sigue abierto: ¿Hasta qué punto el gobierno tiene derecho a decidir lo que es mejor para una persona?

La segunda dimensión a considerar es la población objetivo de una transferencia o servicio público, es decir, quien es elgibible para recibirla o para hacer uso de ella. El dilema en este caso es si proporcionar acceso general (universal) o bien seleccionar un grupo específico (focalización o targeting, en inglés). Por ejemplo, un Programa de Renta Mínima, como el Programa Di Bao, en China, es una ayuda dirigida a los más pobres que está condicionada al nivel de recursos, y que tiene como objetivo complemementar sus ingresos para garantizar que todo el mundo esté por encima de un nivel mínimo de renta. Los partidarios de la focalización defienden que, en términos de la ratio coste-efectividad, las políticas focalizadas pueden funcionar mejor, ya que su obvia y mayor ventaja es que son más baratas que los servicios univerasles. No obstante, las políticas focalizadas suscitan dos críticas principales. En primer lugar, se critica el hecho de que la focalización es costosa en si misma, respecto a sus costes administrativos y burocráticos resultantes de la selección e identificación de los beneficiarios; costes innecesarios en un programa universal. Además, las políticas contra la pobreza en los países en desarrollo han centrado mucha atención y recursos en el proceso de focalización, hasta el punto en que, a menudo, la focalización es vista más como un objetivo en si misma que como un medio para luchar contra la pobreza.

Una segunda crítica dirigida a las políticas focalizadas es que pueden inducir incentivos negativos, ya que algunas personas pueden cambiar su comportamiento habitual para ser elegibles. El ejemplo más utilizado en este caso es el efecto disuasivo a trabajar generalizado por los Programas de Renta Mínima. No obstante, es importante remarcar que, a pesar de las conscuencias en términos de incentivos, siempre se discuten muy intensamente en cualquier decisión de política pública, cuando un programa está dirigido a los pobres, los incentivos reciben aún más atención. Es decir, es como si asumiéramos que los pobres tienen más tendencia a aprovecharse de las políticas públicas que los ricos. Los mecanismos de autoselección son una solución potencial contra la cuestión de los incentivos. Un ejemplo es el pan tipo baladi, subvencionado, que proporciona el gobierno de Egipto. Dado que solo aquellos que no tienen nada más para comer compran este pan, se seleccionan ellos mismos, con sus propias decisiones, como beneficiarios del servicio público.

Egipcios comiendo pan baladi. Fotografia de David Lisbona (licéncia CC BY 2.0, fuente).

Finalmente, otra dimensión a considerar por lo que respecta a los instrumentos de política pública es la (in)condicionalidad. Es decir, el gobierno puede pedir un cambio específico en el comportamiento del beneficiario antes de proporcionar una trasnferencia. El ejemplo tradicional en este caso son los progamas de transferencias monetarias condicionadas, o CCTs (Conditional Cash Transfers, en inglés) en América Latina, como el programa Progresa, en México, donde la transferencia de efectivo está condicionada a enviar a los niños en la escuela y a periódicas revisiones médicas. Del mismo modo, las prestaciones de desempleo en los países desarrollados, como Reino Unido o Dinamarca, están a menudo condicionadas a contestar a un cierto número de ofertas de trabajo, o a la asistencia a reuniones periódicas con el responsable de conceder la ayuda.

Los argumentos a favor de las CCTs son similares a los de las transferencias en especie: Una transferencia debe estar condicionada a indicadores de escolarización (búsqueda de trabajo, en este caso) porque, de lo contrario, el beneficiario no elegiría un nivel óptimo -tanto a nivel social como privado- de educación (o de esfuerzo para encontrar trabajo). Otra justificación convincente es que las CCTs son políticamente más sostenibles, en el sentido de que es más fácil convencer al votante para implementar un sistema de transferencias si este está condicionado a ciertos indicadores. Los contribuyentes estarán más a favor de la financiación de esta política si saben que quienes la percibirán deben mostrar un poco de esfuerzo para conseguir la ayuda.

Por otro lado, los defensores de las transferencias monetarias incidionadas, o UCTs (Unconditional Cash Transfers) argumentan que las CCTs restringen la libertad del beneficiario y son, por tanto, paternalistas. Si la pobreza se debe a la falta de dinero (trampa de la pobreza, recordemos), se necesita un Gran Impulso (o sea, una UCT), que será invertido en aquello que los beneficiarios consideren conveniente. Por otro lado, las UCT se ahorran el coste derivado de la supervisión del cumplimiento de las condiciones y por tanto son mejores en términos de coste-efectividad, al mismo tiempo que reducen espacio para la corrupción.

Los estudios empíricos que evaluan el impacto de estos programas proporcionan resultados ambiguos (Baird et. al. 2013); ambas políticas tienen un impacto positivo cuando se las compara con la ausencia de intervención, pero es difícil determinar cuál funciona mejor. Aunque en la mayoría de estudios el efecto de las CCTs supera al de las UCTs, este resultado se podría deber, en realidad, a la escasez de estudios sobre UCTs.

Bienes y servicios en especias Focalizados Universales
Condicional Becas universitarias (condicionadas a los resultados académicos) Programa de formación peara desempleados
Incondicional Pan baladi subvencionado (Egipto) Educación pública
Transferencias monetarias Focalizadas Universales
Condicional Progresa, en México Ayudas al desempleado en Reino Unido
Incondicional Renda Mínima Garantizada (Di Bao en China) Renta básica

En definitiva, tratar de identificar el conjunto óptimo de instrumentos de políticas públicas para acabar con la pobreza no es una cuestión trivial. Es, de hecho, una cuestión muy politizada. Así, la elección de los mecanismos dependerá de la importancia que cada sociedad conceda a la libertad de elección, la eficiencia económica y al cumplimiento del nivel socialmente óptimo de un bien público, y también de hasta qué punto los ciudadanos confíen en su propio gobierno.

Bibliografía

  • Baird, S., Ferreira, F.H.G., Özler, B. and Woolcock, M. (2013) Relative effectiveness of conditional and unconditional cash transfers for schooling outcomes in developing countries: a systematic review. Campbell Systematic Reviews 2013: 8, pp. 1–124. DOI: 10.4073/csr.2013.8.
  • Janet Currie & Firouz Gahvari, 2008. "Transfers in Cash and In-Kind: Theory Meets the Data," Journal of Economic Literature, American Economic Association, vol. 46(2), pages 333-83, June
  • Martin Ravallion, 2013. "The Idea of Antipoverty Policy," NBER Working Papers 19210, National Bureau of Economic Research, Inc.