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Les transferts monétaires incondtionnels : une recette contre la pauvreté ?

Aussi incroyable que cela puisse sembler aujourd'hui, la pauvreté n'a pas toujours été pensée comme un fléau à éradiquer. Il n'y a pas si longtemps, en 1771, Arthur Young, alors un des plus grands écrivains anglais, écrivait :

“Chacun sait - à l'exception des idiots - que les classes inférieures doivent être maintenues pauvres, sous peine de n'être jamais travailleuses”.

Un groupe d’enfants à Crumpsall Workhouse (1895-97). Domaine public (source).

En effet, la pauvreté était perçue comme essentielle pour le développement économique. Heureusement, pour la majorité de la population, cette perception a changé et aujourd'hui, la pauvreté est jugée indésirable et vue comme un frein au développement. Pour illustrer ce changement dans les représentations, il suffit de jeter un œil au slogan de la banque mondiale depuis 1990 :

“Notre rêve est un monde débarrassé de la pauvreté”.

Un tel changement de perspective a encouragé les chercheurs à s'intéresser aux sources de la pauvreté et à trouver la meilleure stratégie pour lutter contre. Evidemment, ces deux débats sont loin d'être clos. Parmi les raisons les plus courantes avancées pour expliquer l'existence de la pauvreté et plus particulièrement sa persistance, il y a le concept de "poverty trap", soit littéralement de piège de la pauvreté, qui a été utilisé en 2014 dans pas moins de 2150 articles selon Google Scholar.

Jeffrey Sachs, conseiller aux Nations Unies et convaincu de l'existence d'un "poverty trap", affirme que les pays pauvres souffrent de circonstances défavorables comme un climat trop chaud, un territoire stérile ou encore des maladies comme la malaria, qui sont autant d'obstacles à leur productivité. Dans cette perspective, de larges investissements seraient nécessaires pour dépasser cette configuration de problèmes mais, de fait, les personnes pauvres sont dans l'incapacité à payer pour l'investissement requis. D'où le soutien de Jeffrey Sachs à la nécessité de programmes d'aide généreux.

Le concept de "poverty trap" pourrait également être expliqué à un niveau bien inférieur, à un micro-niveau dans l'argot économique. Les personnes aux niveaux de revenus les plus bas luttent davantage pour être productives, pour de multiples raisons : parce qu'elles souffrent de sous-nutrition, de mauvaise santé, sont moins qualifiées, exclues socialement ou géographiquement isolées. Si ce sont les raisons qui maintiennent les personnes dans la pauvreté, alors la solution semble évidente : un “big push”, c’est-à-dire un transfert important de revenus, est nécessaire pour permettre aux familles d'échapper à ce piège.

Le concept théorique de “big push” peut être traduit dans le monde réel sous la forme de différentes politiques utilisées pour lutter contre la pauvreté. La variété des instruments disponibles est considérable et il n'y a pas de règle d'or indiquant quel est le meilleur. Au contraire, le choix optimal des instruments dépend des objectifs du gouvernement et de chaque contexte particulier. Quoi qu'il en soit, on peut penser à trois grandes catégories dans le choix des politiques à mettre en œuvre.

En premier lieu, il faut d'abord décider s'il s'agit d'aides en nature ou de transferts d'argent. Dans une perspective théorique, les transferts d'argent sont toujours préférables aux transferts en nature dans la mesure où ils ne restreignent pas la liberté de leur destinataire à choisir comment dépenser cet argent. Par conséquent, qu'est-ce qui justifierait que les gouvernements décident d'offrir des transferts en nature ? Une réponse possible serait que le gouvernement pense que les individus ne prennent pas toujours les meilleures décisions concernant leur consommation et qu'il est préférable parfois que l'Etat décide pour eux. Bien que cet argument puisse sembler paternaliste, il peut faire sens dans certaines situations. Imaginons par exemple que le gouvernement donne de l'argent à une personne âgée de 16 ans. Celle-ci pourrait préférer dépenser l'argent du transfert dans des sorties avec ses amis plutôt que dans une formation. Au contraire, si le gouvernement fournit lui-même des services éducatifs, il est certain que ce budget ira bien à l'Education. Inutile de dire que le débat sur le type de services qui devrait être fourni est loin d'être clos. Si dans certains cas, une vaste majorité s'accorde sur la meilleure manière de dépenser l'argent public, il existe bien d'autres cas où le choix entre transferts d'argent ou transferts en nature est difficile.

La seconde dimension à considérer est la population cible d'un transfert public ou d'un service, c'est-à-dire qui est éligible pour le recevoir ou en avoir l'usage. Le débat réside principalement dans l'alternative entre offrir un accès général ou sélectionner une population spécifique. Par exemple, un programme de revenu minimum comme le Di Bao en Chine est un outil subordonné à l'examen des revenus et destiné aux pauvres, puisqu'il vise à compléter les revenus des plus modestes afin de s'assurer que tout le monde est au-dessus d'un certain niveau. Les partisans du ciblage défendent le rapport coût-efficacité d'une politique ciblée puisque l'avantage évident de ces programmes est qu'ils sont moins chers que les programmes à vocation universelle. Cependant, il y a deux principales critiques qui sont communément faites aux politiques de ciblage. La première est que, paradoxalement, cibler est coûteux en lui-même, en termes de coûts administratif et bureaucratique, résultant de la sélection des bénéficiaires, qui ne serait pas requise dans un programme à vocation universelle. De plus, les politiques anti-pauvreté dans les pays en voie de développement ont tellement concentré leurs ressources et leur attention sur le processus de ciblage qu'elles en oublient parfois l'objectif réel, c’est-à-dire la lutte contre la pauvreté.

Un second problème lié aux politiques de ciblage est qu'elles peuvent constituer des incitations négatives dans la mesure où certaines personnes pourraient changer leur comportement habituel dans le but d'être éligibles. L'exemple le plus cité et le plus discuté dans ce cas est l'incitation à travailler quand un revenu minimum est en place. Cependant, même si les effets incitatifs sont toujours intensément discutés dans toute décision de politique publique, quand les cibles sont les populations pauvres, ces incitations captent bien plus d'attention. Comme si les personnes pauvres étaient davantage susceptibles de chercher à tirer profit que les personnes riches ! Les mécanismes d'auto ciblage sont présentés comme une alternative pour dépasser les problèmes dus aux effets incitatifs. Un exemple est la subvention du pain baladi fourni en Egypte. Dans la mesure où seules les personnes pauvres qui n'ont rien d'autre à manger achètent ce pain, ils s'auto-ciblent par leurs actions.

Des Egyptiens mangeant du pain baladi. Photo de David Lisbona (licence CC BY 2.0, source).

Enfin, une autre dimension des politiques que le gouvernement doit décider est son (in)conditionnalité. C'est-à-dire que le gouvernement qui met en place des aides peut demander un changement spécifique dans le comportement du public potentiel avant de fournir un transfert. Par exemple, dans les programmes de Conditional Cash Transfers (CCT) en Amérique latine, comme Progresa au Mexique, le transfert d'argent est conditionnel à la scolarisation des enfants ou aux visites médicales. De la même manière, les indemnités chômage dans les pays développés, comme le Royaume-Uni ou le Danemark, sont souvent conditionnées à l'obligation de répondre à un certain nombre d'offres de travail et d'avoir des réunions régulières avec un conseiller.

Les arguments en faveur des CCT sont similaires à ceux en faveur des transferts en nature. Un transfert doit être conditionnel au résultat scolaire ou professionnel parce que sinon l'individu choisirait un niveau d'éducation sous-optimal. Une autre justification puissante est que les CCT sont plus politiquement défendables dans la mesure où il est plus facile de convaincre les électeurs de mettre en œuvre un système de transferts s'il est conditionnel à quelque chose. Les contribuables seront plus satisfaits de financer une mesure s'ils savent que ses bénéficiaires doivent fournir un effort.

A l'opposé, les partisans des Unconditional Cash Transfers (UCT) affirment que les CCT restreignent la liberté du bénéficiaire et ainsi sont paternalistes. Si la pauvreté est due à un manque d'argent ("poverty trap"), il y a besoin d'un “big push” (UCT) que les personnes concernées pourraient dépenser dans ce qui leur semblerait le plus utile. De plus, les UCT n'ont pas à engager le coût de la définition et de la sélection d'un public et ainsi, ils sont plus rentables et laissent moins de place à la corruption.

Les études empiriques qui étudient l'impact des deux programmes sont ambiguës (Baird et al. 2013); les deux politiques semblent meilleures que pas de politique du tout mais il n'est pas facile de déterminer celle des deux qui marche le mieux. Même si, dans la plupart des études, les CCT semblent plus efficaces que les UCT, les résultats peuvent-ils vraiment être comparés vu le petit nombre de travaux sur l'impact des UCT ?

En nature (biens ou services) Ciblé Universel
Conditionnel Bourse pour les études (soumise à un critère de réussite) Formation pour les chômeurs
Inconditionnel Pain baladi subventionné en Egypte Éducation publique
Transfert monétaire Ciblé Universel
Conditionnel Progresa au Mexique Allocation chômage au Royaume-Uni
Inconditionnel Revenu minimal garanti en Chine (programme Di Bao) Revenu de base

En conclusion, il n'est pas anodin d'identifier la configuration optimale des outils et des politiques publiques. Il s'agit en fait d'un enjeu très politique. C'est pour cela que le choix des instruments pour combattre la pauvreté dépendra de la manière dont une société valorise la liberté de choix, la performance économique et la manière dont l'intérêt public peut être atteint, mais aussi de la confiance que les citoyens placent dans leur gouvernement.

Bibliographie

  • Baird, S., Ferreira, F.H.G., Özler, B. and Woolcock, M. (2013) Relative effectiveness of conditional and unconditional cash transfers for schooling outcomes in developing countries: a systematic review. Campbell Systematic Reviews 2013: 8, pp. 1–124. DOI: 10.4073/csr.2013.8.
  • Janet Currie & Firouz Gahvari, 2008. "Transfers in Cash and In-Kind: Theory Meets the Data," Journal of Economic Literature, American Economic Association, vol. 46(2), pages 333-83, June
  • Martin Ravallion, 2013. "The Idea of Antipoverty Policy," NBER Working Papers 19210, National Bureau of Economic Research, Inc.