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Prison et « peines alternatives » : du clivage politique au mirage empirique

Afin de diffuser plus largement dans le monde des problématiques locales et leurs solutions, nous avons établi un partenariat avec la revue francophone Regards Croisés sur l'Économie. Nous sélectionnerons quelques-uns des articles publiés dans cette revue pour les re-publier sur Kinea avec les traductions dans nos langues habituelles et quelques notes de la rédaction.

C'est dans le cadre de ce nouveau partenariat que nous vous proposons l'article suivant, extrait du dernier numéro de la revue publié au premier semestre 2017. L'auteur analyse les peines dites « alternatives à la prison » et s'interroge sur l'usage qui en est vraiment fait. La réflexion est centrée sur le cas français mais nous pensons que le sujet étudié et l'analyse qui en est faite sont susceptibles d'intéresser au-delà des frontières de la France.

En matière carcérale, le clivage politique demeure particulièrement vif entre une droite s’affichant comme répressive et une gauche taxée d’angélisme. La réforme pénale du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales en a donné une récente illustration.1 Plus largement, l’accusation faite au gouvernement de vouloir « vider les prisons » a été contredite par l’évolution de la population carcérale depuis le début du dernier quinquennat : au 1er juillet 2016, il y avait 2 000 détenus de plus qu’au 1er juillet 2012, pour atteindre un record sans précédent de 69 375 personnes incarcérées. Face au constat d’une inflation carcérale pratiquement continue depuis quinze ans, la place des « peines alternatives à la prison » mérite d’être questionnée. Quel est réellement leur poids dans le volume des sanctions et en quoi consiste leur exécution ? Au-delà de la mise en scène des clivages partisans, l’étude empirique de ces sanctions révèle le mirage sur lequel repose une telle opposition. Derrière la variété des sanctions pénales, la plupart d’entre elles ne se substituent pas à la prison mais viennent au contraire s’y ajouter. Par ailleurs, le manque de moyens consacrés à ces sanctions, conjugué à l’évolution des politiques pénitentiaires font que le contenu de ces mesures constitue moins une alternative au modèle carcéral que son prolongement à ciel ouvert.

Une gamme de sanctions illisible et complexe qui participe à l’extension du filet pénal2

Si les débats liés à la réforme pénale se sont cristallisés sur la création d’une nouvelle sanction qualifiée de « contrainte pénale », il existe en réalité depuis longtemps une vaste gamme de mesures censées limiter le recours à l’incarcération aux différents stades de la procédure pénale.3 Celles-ci ont cependant été créées puis modifiées depuis plus de cinquante ans par ajouts et retouches successives, au gré du contexte politique et des faits divers, sans cohérence ni vision d’ensemble. Leur lisibilité aux yeux de l’opinion publique, des condamnés, voire des magistrats eux-mêmes, s’en trouve fortement compromise. Au-delà de la complexité des catégories juridiques, on peut empiriquement distinguer quatre grands types de mesures : les sanctions financières, les peines d’emprisonnement, les mesures en milieu ouvert et enfin les mesures d’éducation, d’interdiction ou de confiscation.

Illustration par Diane Rottner

Les amendes constituent la grande majorité des sanctions financières, auxquelles il faut également ajouter les peines de jours-amendes4 (Tableau 1). Ensemble, elles représentent 40 % des condamnations prononcées en 2015. Parmi les peines d’emprisonnement, il faut distinguer les peines fermes (prononcées dans 22 % des cas5) de celles assorties d’un sursis simple (17 %), qui seront seulement mises à exécution en cas de réitération (sous certaines conditions). Les mesures en milieu ouvert sont celles auxquelles s’appliquent le plus souvent le qualificatif de peines « alternatives » à la prison. Les deux tiers d’entre elles sont des sursis avec mise à l’épreuve (SME), le travail d’intérêt général (TIG) constituant le tiers restant. Avec 959 contraintes pénales prononcées en 2015, leur part est aujourd’hui infime (0,2 %). L’ensemble de ces mesures en milieu ouvert représente 12,5 % des condamnations. Les autres décisions possibles forment les 8,5 % restants : près de la moitié sont des mesures éducatives à destination des mineurs, l’autre moitié regroupant des suspensions du permis de conduire, des interdictions diverses ou des confiscations d’objets. Reste le suivi socio-judiciaire, prononcé dans moins de 0,5 % des cas. Celui-ci est réservé aux crimes et délits les plus graves, souvent en complément d’une peine de prison. Notons enfin que le juge assortit la condamnation d’une dispense de peine dans moins de 1 % des cas.

Sanctions financières (amendes et jours-amendes) 229 025 40 %
Peines d’emprisonnement fermes (totales ou partielles) 125 711 22 %
Peines d’emprisonnement avec sursis simple 96 709 17 %
Mesures en milieu ouvert (SME, TIG, contraintes pénales) 71 631 12,5 %
Autres (mesures éducatives, interdictions, dispenses de peine...) 50 244 8,5 %
Total des condamnations prononcées en 2015 573 320 100 %

Tableau 1 : Réparition des condamnations prononcées en 2015 selon le type de sanction (France métropolitaine et départements d’outre-mer). Source : Ministère de la justice, exploitation du casier judiciaire national.6

Au bout du compte, en France, en dehors des condamnations pour crime (0,5 % des décisions), qui entraînent une incarcération dans l’écrasante majorité des cas, les décisions pénales sont dominées par les sanctions financières. La proportion de mesures en milieu ouvert reste quant à elle relativement stable depuis dix ans : la baisse récente du prononcé du sursis avec mise à l’épreuve étant compensée par la hausse du travail d’intérêt général. Aucune de ces mesures n’a toutefois permis d’enrayer le recours à l’emprisonnement ferme, dont la part n’a jamais été aussi élevée qu’en 2015 dans les condamnations prononcées depuis au moins trente ans. Il y a tout lieu de penser que les sanctions en milieu ouvert ne constituent pas une alternative à la prison. Si ces sanctions n’avaient pas existé, la plupart des personnes qui y sont soumises n’aurait sans doute pas été condamnées à une peine d’emprisonnement ferme, mais plutôt à un sursis simple. Loin d’un adoucissement de la justice, ces mesures contribuent plutôt à une extension du filet pénal.

Des modalités d’aménagement de peine improductives, incompréhensibles et inégalitaires

Une fois la décision prononcée, le processus d’exécution des peines ne fait que commencer, l’une des caractéristiques des peines modernes étant d’être modulables. Il existe ainsi différentes possibilités de conversion ou d’aménagement d’une peine de prison ferme, avant ou pendant son exécution. La libération conditionnelle, créée dès 1885, constitue la mesure d’aménagement la plus ancienne, mais son usage tend à se raréfier. Elle consiste, sous condition d’un suivi extra-carcéral et du respect d’un certain nombre d’obligations, à faire sortir de prison un détenu ayant purgé au moins la moitié de sa peine (les deux tiers en cas de récidive) de manière à favoriser sa réinsertion progressive au sein de la société et à limiter les risques de récidive.

D’autres aménagements, visant essentiellement les « courtes » peines, se sont développés depuis le milieu du XXème siècle afin d’éviter le « choc de l’incarcération » et de contenir la surpopulation carcérale. Ainsi, si un mandat de dépôt n’est pas prononcé à l’audience, toute personne condamnée à une peine de prison ferme inférieure à deux ans (un an en cas de récidive) est convoquée le mois suivant devant un juge de l’application des peines afin d’envisager la possibilité (ou non) d’un placement extérieur (10 % des cas), d’une semi-liberté7 (15 %) ou la pose d’un bracelet électronique (75 %). Par ailleurs, lorsqu’une personne est déjà détenue, elle peut déposer une demande pour bénéficier de ce type de mesures dès lors que le reste de sa peine est inférieur à deux ans. Il s’agit alors d’éviter une « sortie sèche », sans accompagnement, en privilégiant une remise en liberté progressive et encadrée.

Centre de semi-liberté de Corbeil-Essonnes (source : Wikimedia Commons ; auteur : Reinhardhauke ; licence : CC BY-SA 3.0).

Si, dans leur principe, ces aménagements sont bien des alternatives à l’incarcération dans la mesure où ils permettent de faire sortir certains détenus de prison et d’éviter à d’autres d’y entrer, ils posent néanmoins plusieurs difficultés pratiques. On observe d’abord que la hausse de la part des peines de prison ferme dans les condamnations coïncide avec l’extension du champ d’application des aménagements en 2004 puis en 2009. Les juges semblent anticiper un aménagement éventuel, ce qui les conduit à prendre des décisions plus sévères. On peut également comprendre que l’opinion publique ait des difficultés à accepter l’idée qu’une peine de prison de plusieurs mois puisse être exécutée sous une autre forme, d’autant plus que les possibilités de conversion d’une peine ferme inférieure à six mois en jours-amende ou en travail d’intérêt général ajoutent encore à la confusion. Enfin, le principal critère d’octroi d’un aménagement repose sur le fait de disposer d’un travail ou d’avoir un projet professionnel jugé solide, ce qui redouble l’effet des inégalités pénales et sociales. Les condamnés qui disposent du moins de ressources (scolaires, économiques, relationnelles) ont moins de chance de voir leur peine aménagée que les autres, alors qu’ils tendent déjà à être condamnés plus sévèrement, notamment parce qu’ils ont moins facilement accès à un bon avocat et qu’ils sont plus souvent orientés vers des procédures de jugement expéditives (Gautron et Retière, 2016 ; Herpin, 1977).

La continuité des politiques pénitentiaires de la prison jusqu’au milieu ouvert

Toutefois, s’en tenir à la critique de l’extension du filet pénal et des biais liés aux aménagements de peine ne suffit pas à clore le débat. Si ces mesures ne se substituent pas à la prison d’un point de vue statistique, peut-être que leur mise en œuvre relève néanmoins d’une conception alternative de la peine ? Pour le Conseil de l’Europe, ces mesures en milieu ouvert consistent en « une série d’activités et d’interventions qui impliquent suivi, conseil et assistance dans le but de réintégrer socialement l’auteur d’infraction dans la société et de contribuer à la sécurité collective8 ». Concrètement, elles impliquent pour les condamnés de se rendre aux convocations périodiques de leur conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation. Ces derniers, en lien avec différents partenaires, sont censés mettre en œuvre un accompagnement à vocation socio-éducative. Ils sont également chargés de veiller au respect par le condamné d’une série d’obligations fixées par le juge, dont les plus fréquentes sont l’obligation de suivre des soins, de conserver ou de chercher activement du travail, ou encore de dédommager les victimes éventuelles. Le non-respect de ces conditions ou la commission d’une nouvelle infraction peuvent entraîner la révocation totale ou partielle de la mesure, et aboutir à une incarcération.

Alors que l’administration pénitentiaire dispose d’environ 27 000 surveillants pour 69 000 détenus, les conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation ne sont pas plus de 3 500. Un tiers d’entre eux travaille en détention, ce qui en laisse environ 2 300 pour suivre les 165 000 personnes en milieu ouvert au 1er juillet 2016,9 auxquelles s’ajoutent 11 000 personnes sous bracelet électronique. Par ailleurs, le profil de ces personnels a soudainement basculé suite à une réforme de leur statut intervenue au milieu des années 1990 : si la profession a toujours été largement féminisée, il s’agissait auparavant essentiellement d’assistantes sociales, alors que les deux tiers des nouvelles recrues sont dorénavant embauchées à l’issue d’un master en droit, sans expérience du travail social. De surcroît, des réformes gestionnaires ont récemment entraîné une spécialisation croissante de leurs missions, au détriment de la polyvalence, et une standardisation des instruments d’intervention, au détriment d’une approche relationnelle.

Dans ces conditions, le suivi en milieu ouvert tend à se resserrer sur la vérification formelle du respect des obligations et sur l’évaluation prospective des risques de récidive, plutôt que de développer un véritable travail d’accompagnement et des actions de réinsertion en partenariat avec la société civile et les associations socio-judiciaires. Dans l’état actuel des choses, tout laisse à penser qu’il n’existe pas de différence de nature mais seulement de degré de coercition, entre la prison et le milieu ouvert. Dans un cas comme dans l’autre, la mise en œuvre de ces mesures par l’administration pénitentiaire repose sur la combinaison entre trois logiques sédimentées dans le temps : la discipline, qui cherche à normaliser les conduites ; le contrôle, en tant que pouvoir limitatif visant à circonscrire l’espace et le temps ; la responsabilisation, qui fait du justiciable le principal garant de la réussite ou de l’échec de la peine à laquelle il se trouve soumis.

Conclusion

Qu’il s’agisse du prononcé des sanctions, de leurs possibilités d’aménagement ou de leurs conditions d’exécution, parler « d’alternatives à la prison » constitue à bien des égards une illusion. Pour limiter le recours à l’incarcération, le véritable enjeu ne se situe pas au niveau de l’exécution des peines, mais dans la transformation des politiques pénales en amont de la condamnation. Outre le fait d’augmenter le budget de la justice et de réserver le placement en détention provisoire aux cas les plus graves, trois principaux leviers peuvent être ici mentionnés : dépénaliser certaines infractions ; interdire le prononcé d’une peine de prison pour certains délits ; limiter les durées d’incarcération encourues dans les autres cas. Loin d’être des mesures de clémence, de telles dispositions sont de nature à assurer un fonctionnement de la justice plus performant de la part des professionnels et moins inégal pour les justiciables, et donc véritablement plus efficace.

Bibliographie

  • Gautron V. et Retière J-N. (2016), « La décision judiciaire : jugements pénaux ou jugements sociaux ? », Mouvements, 88(4), p. 11-18.

  • Herpin N. (1977), « L’application de la loi : deux poids, deux mesures », Paris, Seuil.

  • De Larminat X. (2014a), « Hors des murs. L’exécution des peines en milieu ouvert », Paris, PUF.

  • De Larminat X. (2014b), « Un continuum pénal hybride. Discipline, contrôle, responsabilisation », Champ Pénal, 11 [en ligne : http://champpenal.revues.org/8965].

Notes


  1. Réforme portée par la garde des sceaux Christiane Taubira du gouvernement socialiste de Manuel Valls, sous la présidence de François Hollande (2012-2017) (Note de la rédaction)

  2. L’extension, ou élargissement du filet pénal est une expression utilisée quand l’apparition de nouvelles mesures entraîne la sanction de délinquants auparavant non sanctionnés, ou une sévérité accrue des peines prononcées à leur encontre. 

  3. On n’évoquera pas ici les mesures alternatives aux poursuites (rappels à la loi, réparation, médiation pénale...) ni les alternatives à la détention provisoire (contrôle judiciaire, assignation à résidence sous surveillance électronique...) pour se concentrer exclusivement sur le prononcé des sanctions pénales et sur leur exécution. 

  4. Le montant de l’amende est divisé en nombre de jours, qui correspondent à la peine de prison encourue en cas de non-paiement. 

  5. Une fois sur cinq, ces peines comportent une partie de prison ferme combinée à une autre mesure (essentiellement un sursis avec mise à l’épreuve). 

  6. Cité dans Ministère de la Justice (2016), Les condamnations en 2015, Sous- direction de la statistique et des études. Les regroupements par catégories ont été opérés par nos soins. 

  7. La personne détenue peut sortir la journée pour travailler ou suivre une formation en liberté, mais doit rentrer chaque soir dormir dans une cellule en détention. 

  8. Recommandation CM/Rec(2010)1 du Comité des Ministres aux États membres sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation [en ligne]. 

  9. La part importante de personnes suivies en milieu ouvert par rapport au nombre de condamnations de ce type est liée au fait qu’il s’agit souvent de mesures longues, qui s’étalent sur plusieurs années. Par ailleurs, ce chiffre inclut les libérations conditionnelles.